江苏凯恩斯企业管理咨询有限公司
博尔森咨询人才研究院共收集中国代表地区现行人才政策文件共1120份，分解重构人才政策条款6800多条，丰富了博尔森咨询人才政策数据库。
为深入了解全国各地人才政策制定、实施等实际情况，增强本研究的科学性，课题组设计了调研提纲，并走访了全国近30个政府人才工作部门，针对当前人才工作进行访谈。同时，课题组还访谈了产、学、研各领域多位高层次人才。课题组结合调研结果，形成了《中国区域人才政策研究报告（2018年）》。该报告是中国首部系统研究中国各地人才政策的专业研究报告，对近年来人才政策的亮点、特点、痛点和发展趋势进行了系统分析解读，对各地政府优化人才政策提供了有利借鉴。
一、新世纪最激烈的人才大战
发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。2016年4月，深圳出台《关于促进人才优先发展的若干措施》，大幅降低落户门槛，新一轮全国性“人才大战”拉开帷幕。从2016到2017年，这场从一线城市打响的战役蔓延到二三线城市，武汉、西安、南京、成都多地纷纷出台强有力的政策，加大人才引进力度。2018年一线城市重燃人才争夺战火，北京、上海谋定而后动，各自出台人才新政策。时至今日，人才政策的星星之火，已经呈现燎原之势。“人才大战”显示各地开始追逐“人才红利”。“人才大战”实质上反映出地区人口结构问题。随着“人口红利”的消失和人口老龄化的加剧，许多城市的社会经济发展面临巨大压力。引进以中青年人才为主的优质人才，一方面能够优化地方人口年龄结构，另一方面，也能够为地方发展注入新动力。
“人才大战”反映各地经济发展转型的迫切需求。随着中国经济由高速发展转向高质量发展，人才要素的重要性愈发凸显。原有粗放式发展更重视资金、原材料、土地等要素，而在集约发展模式下，人才成为发展的第一资源。“人才大战”的展开意味着中国城市竞争开启了新维度，从招商引资向招才引智转变，人才竞争是未来焦点。
但从中国整体来看，中国作为世界第四大国际移民来源国，人才流失严重，导致国内同质化的人才政策仅促进了存量人才在国内流动。国内人才大战的最终结果将会是一场“零和博弈”。一方面，仅从美国数据来看，2017年中国大陆地区获发的EB-5签证（投资移民签证）共7567张，同年7.42万名中国人获得美国绿卡。而2008年至2017年期间，中国引进高层次人才、留学人才仅5.39万人，不及每年拿到美国绿卡的中国人数量。另一方面，国内各地人才政策激励手段、激励对象等方面趋于同质化，以产业人才为例，高端装备、信息技术、生物医药、金融等产业人才是绝大多数省份的引入重点，重叠程度高。因此，“人才大战”应当回归理性。近半年来，各地开始积极探索因地制宜的引才政策，“人才大战”步入战略性竞争新阶段。二、中国区域人才政策亮点夺目
亮点一：落户降标，打破户籍制度限制
全国多地出台人才落户政策，通过打破户籍制度对人才流动的限制吸引更多人才。户籍制度捆绑了教育、医疗、住房等一系列社会福利，对外来人才有一定的制度性排斥，通过落户降标可提升人才的流动意愿。继武汉“百万大学生留汉工程”出台落户降标政策后，2017年成都、西安、杭州、南京、天津等地陆续出台人才新政，落户门槛一降再降；2018年，北京、上海也相继降低了落户标准，北京推出“近十年最宽松的落户政策”，上海则尝试对清华、北大本科生放开落户；京津冀、长三角以及珠三角地区的三四线城市也相继开放落户。此外，深圳、杭州、成都和西安等多数地区还给予人才落户补贴，进一步向各类人才抛出橄榄枝。
亮点二：人才共有产权房制度成为引才新抓手
共有产权房是人才安居保障的新形式，满足了人才拥有产权的愿望，开启了人才保障房多元模式新时代。共有产权房是政府与购房人按一定比例共同享有房屋所有权的一种政策性商品住房，与人才公寓相比，其特点在于给予人才其所居住保障房的部分产权，从而消除人才的“租客”身份焦虑，让外来人才更有归属感。我国多地出台政策文件完善共有产权房制度，并明确规定各类人才可申请的住房面积以及所持份额，如表3所示。
亮点三：“投资+孵化”模式大力扶持双创人才发展
为进一步缓解双创人才的初创项目融资难问题，部分地区出台政策文件鼓励人才载体开展“投资+孵化”模式。例如，武汉东湖高新区、上海闵行区均出台政策，对直接投资初创项目的人才载体给予奖励，营造浓厚的创业创新氛围，助力双创人才发展。人才载体将投资和孵化两者深度结合，吸引了大量资本对双创人才的初创项目进行投资。根据首都科技发展战略研究院最新数据，2017年全年，全国人才载体共帮助1.8万个双创人才及其项目获得投资，总额约670亿元。
亮点四：人才基金设计因地制宜
人才基金是服务人才创新创业的助推器，各地人才基金根据资源禀赋均探索出了基金设计路径。
深圳依托活跃的金融机构，实现基金市场化发展。深圳创新创业活力强，金融人才充足，对外投资机会众多，人才基金投资效果较好。
浙江省人才基金则依托民营经济，以市场为导向，发展迅速。浙江“海邦基金”是国内第一支以老海归帮扶新海归创业为主题的风险投资基金，依托民营资本，形成具有自身独特优势的投资模式。
江西省通过母基金投资设立人才基金子基金集群，助力人才创新创业。江西省人才基金是由江西省委组织部牵头，在江西省发展升级引导基金框架下设立的子基金集群，重点用于吸引、培育和支持高端人才或优秀人才团队在江西省内实施创新创业类项目。
亮点五：大数据助力人才工作能效提升
多地将大数据技术引入人才工作，实现人才工作数字化转型。天津滨海新区将大数据引入人才公寓管理，在《关于滨海新区人才住房信息平台的实施细则》提出建设包括住房信息数据库、政策法规数据库、地理信息数据库等人才住房数据中心，对人才公寓进行监督管理。同时以人才住房大数据为基础，建立计算模型，为未来人才住房管理能力再提升提供数据依据。2013年，东莞市以该市参加社保的人员信息为基础，通过整合教育、科技、人力资源、农业、文化、体育、团市委、科协、金融等部门信息，率先建成广东省首个地市人才信息大数据库，并以此为基础，梳理了当地人才规模、层级结构、行业领域分布、区域分布等，形成全市人才资源统计报告。亮点六：信息化应用为人才服务提质增效
众多信息化应用的使用，使人才服务的效率大大提升。2015年5月，上海国际人才网正式上线，通过第一时间整合、发布全市人才政策资源、人才创新创业资源和人才生活服务信息资源等资讯，帮助政府高效对接人才发展需求。2018年6月起，深圳开始使用人才引进线上系统，普通高校应届毕业生可自行通过系统进行落户申报，系统自动核查材料完整性、比对学历信息后可自动“秒批”，极大提高了办理效率。三、中国区域人才政策特点初现
特点一：以人为本，打造全方位人才政策体系
为了实现人才“引得来、留得住、用得好”的目标，各地从多环节出发，针对多元对象，制定了多样化的激励方式。从激励环节看，政策覆盖了人才引进、人才培养以及人才留用全链条。从激励对象看，人才政策不仅对人才本身进行激励，也对人才参与的项目、人才所在的单位以及人力资源服务机构进行扶持。从激励方式看，人才政策通过安居保障、医疗保障、子女入学等多种措施满足人才全方位需求。
特点二：因人而异，逐步建立分层分类的人才政策体系
在人才政策制定的过程中，多地通过分析自身发展现状，同时借鉴其他地区经验，制定出了具有普遍性，又具本地特色的人才认定体系。这些人才认定体系对人才梯度做了详细的划分，既有利于地区明确引才目标，也有利于针对不同层次、不同类别人才制定合理的激励力度。
特点三：因地而异，人才政策契合本地需求
各地人才政策因地制宜，战略性倾向逐渐显现。城市发展的中坚力量包括学历型人才、技能型人才、创新创业型人才和资格型人才等，因而多地根据当地特色和人才需求，有计划地引进相关人才。例如，北京、上海基于人口控制压力，着重招揽行业顶级精英、高新科技人才、创新创业人才、海外人才；而深圳作为移民城市，基础教育薄弱，更加重视基础教育人才的引进。通过制定符合地方发展现状的人才规划，按需引才，精准匹配城市发展战略，促进城市创新发展。
特点四：产才融合，产业战略与人才战略互为支撑
围绕“产业链”部署“人才链”，实现“以产引才、以才促产、产才融合”已成为各地共识。2017年，浙江省构建基于大数据和人工智能技术的创新服务系统“科学家在线”。该系统以“八大万亿”产业为目录，建立浙江特色产业人才数据库，绘制产业人才地图，助力特色产业人才齐聚浙江。而成都则围绕全市重点产业人才需求，编制《成都市人才开发指引（2018）》，提出将7类重点人才作为成都市人才开发的宏观指导，并列出了609类岗位清单和要求。产才融合有助于引导各类人才按需流动、高效配置，促进人才资源与产业需求对接。
四、中国区域人才政策痛点探究
痛点一：人才落户政策目标偏离预定轨道
基于有限的公共资源，如何保证落户指标真正落实到地方需要急需的人才手中，是地方政府在制定落户政策时需要慎重考虑的问题。以天津为例，由于获得天津户口有较大的高考优势，骤然降低天津落户标准使得“户口空挂”等现象爆发。因此，天津有关部门多次对人才落户新政进行重新解释和优化。
痛点二：人才公寓供不应求，管理制度有待完善
人才公寓供应不能满足人才安居需求。截至2018年8月底，成都人才安居服务网平台系统共受理5724名人才住房申请，其中3520名人才通过审核并取得安居资格，但仅有636人配租入住，入住比例18.07%。
人才公寓申请、分配、退租等一整套制度有待完善。人才公寓配租流程中，部分地区人才住房服务网站不公布人才轮候列表，人才无法及时掌握申请情况。从退租制度上看，多地规定退租人才公寓需扣除押金，导致部分因工作变动不得不更换住所的人才私下转租人才公寓。
痛点三：人才创新创业政策门槛高，政策扶持落地难
人才创新创业政策门槛过高、缺少操作细则成为人才申请相关扶持时遇到的主要困难。据国家行政学院发展战略与公共政策研究中心统计，2017届大学生创业资金仅有4%来自政府扶持资金或优惠贷款。创新创业企业的财政资助和银行贷款能够给予的融资幅度不足2.5%。政府创业补贴难以申请原因之一就是高门槛。以杭州为例，《大学生创业企业扶优资助实施办法》在税收和带动就业人数设置了“年税收100万以上”、“带动就业100人以上”等条款，普通大学生创业企业难以达到标准。此外，部分地区人才创新创业政策缺乏明确的操作细则也成为阻碍其落实的痛点。
痛点四：“鼓励人才创新+宽容人才失败”落地措施亟待落实
创新是引领发展的第一动力，但其过程充满众多不确定性，“宽容失败”是对人才创新活动的有力鼓励。但目前，“宽容失败”仅停留在口号上，尚无具体政策加以落实。2018年1月，国务院发布的《国务院关于全面加强基础科学研究的若干意见》中明确提出要建立鼓励创新、宽容失败的容错机制，鼓励科研人员大胆探索，挑战未知。上海、武汉等地也提出要探索建立“鼓励人才创新+宽容人才失败”的新机制。但截至目前，这一机制仍未真正建立实施。痛点五：人才公共服务需求爆发，对人才发展环境形成新挑战
在公共服务资源数量稳定的情况下，增量人才将摊薄医疗、交通、教育等资源，增加公共资源压力和人才生活压力。有限的公共资源使地方政府难以满足短期内大量涌进的人才需求。以深圳市基础教育为例，福田区、龙华新区和龙岗区等区教育局在2018年初发布2018年秋季义务教育阶段学位预警，其中福田区小一学位缺口预计超过6000个，公办初一学位缺口超过1000个；龙岗区小一学位缺口达19600个，初一学位缺口达5500个。此外，自2017年3月以来，西安落户政策吸引了数十万人才落户，但同时也推高了房价。根据国家统计局数据，2017年1月至2018年8月，西安新建商品房住宅销售价格增长了24.4%。此外，人才存在职业发展需求，当地方吸纳就业能力不足时，以落户为条件引进的大量人才反而增加当地就业压力，甚至可能限制人才发展。五、中国区域人才政策发展趋势预测
趋势一：人才政策国际性和战略性倾向明显，趋向“非零和博弈”
在人才政策激励对象上，各地开始将国际人才作为新的重点。2018年3月，中国国家移民管理局建立，显示国家对引进国际人才的重视。此外，随着《港澳台居民居住证申领发放办法》的正式实施，申领港澳台居民居住证的同胞将可享受与内地居民基本相同的公共服务和便利，两岸三地之间的人才流动将更加频繁。将引才视野扩宽至全球，将打破国内人才争夺战的“零和博弈”态势。
趋势二：人才服务走向电子化和整体化
在人才落户政策逐渐同质化的背景下，各地政策以人才需求为依据，努力提供最优质的人才服务，人才服务电子化和整体化成为人才工作发展的必然趋势。人才服务信息化应用切实提高了人才服务的质量和效率，达到了良好的引才效果。由上海市委组织部授权运营的上海国际人才网统一了上海市的人才资讯发布端口，大大方便了人才的信息查询。深圳的人才引进系统在运行一年来，共有7.6万普通高校应届毕业生通过“秒批”引进，为深圳市经济社会发展提供了人才保障。未来，必将有更多地区的人才服务走向电子化和整体化。
趋势三：人才画像工具应用越来越广，人才政策靶向性更明确
人才数据的收集、管理和分析助力人才服务精准化。随着大数据技术的成熟和数据化思维的普及，大数据将助力人才服务向纵深化发展。目前，东莞已建成广东省首个地市级人才数据库，这一做法有望在各地推广。未来，通过建立系统完善的人才数据库，政府可以对人才进行画像，从而掌握人才层次结构、年龄结构和分布情况等信息，精准把握人才需求，使服务走向纵深化。同时，人才数据库将实时更新，人才政策能够更加因需而制，因时而变。趋势四：“鼓励人才创新+宽容人才失败”新机制有望出台落地
“鼓励人才创新+宽容人才失败”的新机制，是推进人才创新向纵深发展的关键一步。尽管这一机制尚未真正建立，但已经进入探索阶段。无论是国务院提出的建立“鼓励创新、宽容失败”容错机制的尝试，还是上海、武汉提出的建立“鼓励创新+宽容人才失败”新机制的探索，都促进人才创新深化发展。相信在未来，“鼓励人才创新+宽容人才失败”新机制将会真正落地实施，服务广大创新人才。
趋势五：有针对性地推动更多人才创新创业
未来政策将更有针对性地推动包括港澳台人才、海外人才在内的各类群体创新创业。2018年9月，国务院发布《国务院关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》，要求推动更多群体投身创新创业。除港澳台人才、华侨及外籍人才，意见中还鼓励支持更多女性投身创新创业；启动少数民族地区创新创业专项行动，支持西藏、新疆等地区创新创业加快发展。
博尔森咨询人才研究院简介
博尔森咨询人才研究院是南中国最大的管理咨询公司——博尔森咨询创办的专注于人才领域的研究机构。该研究院拥有全国独一无二的人才政策数据库，整合了广东乃至全国人才研究领域的专家学者。同时，该研究院也是粤港澳大湾区人才发展联盟的智力支持机构。
博尔森咨询人才研究院立足粤港澳大湾区，面向全国，致力于为中国各级政府提供专业性的人才发展解决方案。主要研究领域涵盖了人才政策评估研究、人才政策优化研究、人才政策适用性研究、人才发展规划研究、人才培训和人才论坛策划与组织等
博尔森咨询人才研究院通过课题研究、举办论坛和国际研讨会，每年定期发布《中国区域人才政策研究报告》、《全国地方领导干部培养研究报告》和《粤港澳大湾区人才政策研究报告》等，不定期发布《中国人才政策动态报告》，为中国各级政府建言献策，成为中国人才队伍建设的新型智库。
