区县国资国企专题——把握区县国资国企改革重

       本文为博尔森咨询研究院“区县国资国企”专题的最后一篇，重点从国资监管和国有企业改革两个层面介绍当前区县国资国企的改革现状，并总结当前区县国资国企改革关注重点。文末可获取本专题已发表的其余研究成果，感谢您的关注。

2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（简称22号文）出台，开启了新一轮国资国企改革的序幕。

随着“1+N”改革文件体系的出台，国企改革的“四梁八柱”顶层设计构建完毕，国资国企改革向纵深推进，国资国企改革重点逐步聚焦以下领域：

在当前我国国资国企改革提速的总体态势下，区县国资国企根据自身发展特点陆续开展自身改革，但由于我国“国家所有、分别代表”的国有资产管理体系，各地方各层级的国资国企改革与当地政府自身改革有着密切关系。

区县行政单位处于我国三级行政单区划的最基层，受辖区发展水平影响，其国资国企改革步伐相对滞后于中央和省市层级，各类型区县国资国企改革水平也存在差异。

本文重点从国资监管和国有企业改革两个层面介绍当前区县国资国企的改革现状，并总结当前区县国资国企改革关注重点。

开发区国资国企改革现状

得益于开发区较高的经济发展水平，开发区国有经济成为了四种类型区县国有经济中发展较为良好的一个，其国资国企改革进展相对较快。

国资监管改革现状

当前我国开发区的管理模式大致可以分为政府主导型、政府参与型以及政府服务型这三种模式，在不同管理模式下，开发区国有资产的监管主体和监管方式存在差别。

政府主导型模式中，地方政府授权区管理委员会负责开发区的公共事务和经济事务管理，区管委会以区财政局或者下设专门的国资监管机构作为国资监管主体，对开发区国有企业进行监管。

政府参与型监管模式中，地方政府设立区管委会负债管理开发区公共事务，开发区管委会设立“开发总公司”负责监管区属国有企业，“开发总公司”的归口管理部门一般为管委会的财政部门。

政府监管模式中，政府不再设立区管委会，直接设立开发总公司负责开发区经济事务和大部分公共事务管理，同时负责监管区属国有企业，这类模式中开发总公司承担了开发区管委会的职能。   

对照中央及各省市国资机构的设置模式，开发区国资机构设置的规范性和专业性仍有待提升。

对于国务院和各省市地方政府，国资委是国务院或地方政府的直属特设机构，代表政府对国有企业履行出资人职责，机构性质上不属于政府部门的组成部分。

而开发区国资监管机构或作为政府部门组成部分（如财政局）、或作为开发区下属企业（如开发总公司），这样的设置方式虽然在现阶段能够较好契合开发区国有企业管理的需求，但从长远来看会存在一定弊端：

● 一是非特设的国资监管机构会降低国资监管的专业性。如以财政部门作为国资监管部门可能导致国有企业发展形成对政府财政的依赖；

● 二是存在政企不分的问题。开发总公司名义上是企业，实质上是以政府行政方式进行管理；

● 三是不利于形成统一监管。国资监管大格局构建需要形成上下衔接、相互协调的沟通合作机制，开发区国有企业监管模式不统一，监管主体不一致，会增加上下衔接工作机制建设的成本。

虽然开发区国资监管模式存在规范性和专业性不足的问题，但总体监管程度相对完善：

● 一是大部分开发区已经实施了分类监管，按照国有企业主营业务性质对国有企业进行功能分类，明确主业主责。

如苏州工业园在2019年对区属19家企业的主业进行调整与明确，并对企业分成了竞争类、功能类和公益类三大类。

● 二是不同程度开展授权经营的改革，部分开发区国资已经开始清单管理，明确出资人和国有企业职责边界。

如广州开发区在完善区属国企的战略重组后，出台广州开发区国有资产监督管理局权责清单，明确国资监管机构19项监管职权，以清单形式规范国资委职权。

此外，也有部分开发区对经营性资产和公益性资产不同程度进行授权，以提升企业经营效率。

● 三是混改意愿和力度较强。

开发区经济和产业发展迅速，为开发区国有企业产业投资提供较大空间，而且激烈的市场竞争也能刺激开发区国有企业混改的意愿。

如天津经济技术开发区在2017年开启混改工作“三年行动计划”，遴选南港开发公司、泰达租赁、易泰达科技公司、弘泰物业公司等4家条件相对成熟的区属国有企业实施首批混改。

国有企业改革现状

国有企业改革方面，在开发区相对激烈的市场竞争刺激下，开发区国有企业改革动力相对充足，国有企业改革进程较为迅速。

建立现代企业制度方面，大部分开发区国有企业，除了由于历史原因而导致的产权问题，基本转制为有限责任公司或股份制企业，而且不少开发区开始推动经营性事业单位转制为国有企业。

如天津经济技术开发区在2019年开启事业单位改革，行政事业单位减少了17个，但把资源向经济发展主责主业部门倾斜，专业招商部门从原来的6个增加到12个，同时加快经营性事业单位转制。

完善法人治理结构方面，多数开发区国有企业已经逐步建立起相对规范的治理结构，而且实施了外部董事制度，部分开发区国有企业已经开始探索职业经理人制度。

如某开发区金融集团下属企业自2018年开始实施职业经理人制度，集团经理层基本实现了市场化招聘，但在做实董事会职能方面，开发区国有企业仍有待提升。

企业考核方面，由于开发区经济定位，其市属国企大部分布局在高新技术产业、战略新兴产业、现代服务等领域，其考核偏重企业经营绩效和技术研发等领域，虽然考核指标设置已经区分了不同类型企业的贡献，但分类考核的制度模式尚未形成。

如抚顺高新区对辖区内的企业考核方式设置偏重于科研方面的指标，考核指标类型较为单一，与区内存在多种类型国有企业的情况不匹配。

随着开发区城市发展和产城融合，除了竞争类国有企业快速发展，功能类和公益类企业的地位将上升，如何对各种类型国有企业进行合理的考核，是开发区未来国企改革的一个重要方向。

市辖区国资国企改革现状

市辖区作为城市组成部分，其城市和经济发展水平相对较高，但由于市辖区国有经济发展相对较短，在城市运营管理中主要发挥城市国资的补充作用，当前其国资国企改革进程相对开发区较为滞后。

市辖区国资监管现状

从市辖区国资监管主体的定位来看，市辖区国资监管体系存在三种类型：

● 第一类是区政府特设专门的国资监管机构，如国资局或国资监管办公室等，代表区政府履行出资人职责，对下属国有企业进行监管，目前采用这种模式的地区有上海黄浦区和佛山高明区等；

● 第二类是区政府直接授权区财政局，代表本级政府履行国有资产出资人职责，对国有企业进行监督管理，采用这种模式的地区有贵港市港北区和温州市洞头区等；

● 第三类是在区财政部门加挂国资监管机构牌子，或在财政部门内部下设国资管理办公室等方式，履行出资人的职责，对国有企业进行监督管理，采用这种模式的有深圳是福田区和长沙市岳麓区。

如前所述，对照中央与各省市国资监管机构的设置模式，市辖区第一种类型的国资机构设置模式是较为正规的，符合政府特设机构的定位，而其他两种模式将国资监管机构定位为政府组成部门，其规范性和专业性有待提升。

市辖区三种国资机构设置模式存在与市辖区国资国企发展相对滞后有一定关系，其存在的问题与开发区国资监管模式存在的问题类似，这里不重复。

由于市辖区国资发展时间较短，除部分发达地区，市辖区国资监管模式总体相对不成熟。主要表现在：

● 一是国有出资人和国有企业边界模糊，企业经营受政府干预过多，政企部分的问题仍然存在，授权经营机制有待完善；

● 二是分类监管仍有待深化，大部分市辖区已经实施了对国有企业的分类，但是配套的功能定位、管理、考核、激励等制度仍未建立，而且部分市辖区规模可观的经营性国有资产仍未纳入国资统一监管；

● 三是较多市辖区正积极开展混合所有制改革和员工持股的探索，如上海浦东区下属企业浦东科投在2017年完成了MBO，但许多市辖区国资与城市国资分离的时候，接收的资产经常存在产权不清晰等历史遗留问题，对于市辖区国有企业实施混合所有制改革造成阻碍。

市辖区国企改革现状

与相对不成熟的国资监管模式对应，市辖区国有企业改革也存在较大的提升空间。

现代企业制度建设方面，许多市辖区的国有资产相当一部分是全民所有制企业和集体所有制企业，产权不清晰、历史遗留问题多等现象较为突出。

法人治理方面，许多市辖区国有企业法人治理制度不完善，出资人、董事会、党委会、经营层等法人治理主体的权责边界不清晰，董事会虚化问题较为普遍，企业经营决策受政府干预较为严重，外部董事制度实施情况不理想，企业领导层市场化招聘程度不高，选人用人机制有待完善。

如某地级市市辖区下属8家一级国有企业的董事和监事基本由区国资办委派，没有外部董事，领导层基本没有开展市场化招聘。

在企业考核方面，市辖区目前尚未形成分类考核的模式，绩效考核指标设置偏重于竞争类国有企业考核模式，指标类型过于单一。

如某地级市市辖区国有企业考核指标主要集中在营业规模、营业利润、资产规模等经营性指标，社会责任指标偏少，并不利于对功能类和公益类等非市场竞争类企业的激励。